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国际机构认为印度能源补贴支出大幅下降

编号:null        发布时间:2018-01-01 18:43:49

Value of energy subsidies quantified by GSI-IFC-ODI and energy subsidies reported by the Government of India (“budgeted energy sector expenditure”), FY2014–FY2016.Source: Author Analysis, based on data from Ministry of Finance, 2016b2017年11月30日,国际可持续发展研究所(International Institute of Sustainable Development,IISD)、海外发展研究所(Overseas Development Institute,ODI)和ICF国际咨询公司联合发布题为《印度能源转型:描绘印度对化石燃料和清洁能源的补贴》(India’s Energy Transition: Mapping Subsidies to Fossil Fuels and Clean Energy in India)的报告,通过分析印度能源补贴的背景、规模、趋势和影响,提高印度能源方案的透明度,协助追踪印度政府从化石燃料向可再生能源转型的轨迹。报告指出,2014-2016年印度中央政府的能源补贴减少了150多亿美元,尽管可再生能源补贴大幅增加,但煤炭开采和燃煤发电的补贴仍居高不下,这与印度政府制定的温室气体排放削减目标不一致。

1  印度能源补贴发展趋势

报告审查的能源补贴类型包括煤炭、石油、天然气和可再生能源补贴。由于数据获取存在困难,核能和大型水电的补贴未包括在内。研究发现,中央政府的能源补贴支出在2014-2016年大幅下降,从358亿美元(21640.8亿卢比)减少到204亿美元(13384.1亿卢比),驱动因素主要包括为遏制石油和天然气补贴浪费而推行的改革,以及全球油价的下跌。化石燃料补贴已经呈现逐步下降趋势,可再生能源补贴逐步增加,但当前政府补贴的绝大部分仍用于化石燃料。详细结论包括:

1)输配电补贴。印度输配电(transmission and distribution,T&D)补贴为了加强T&D基础设施,并为电力分配机构提供财政支持。审查的T&D补贴共有14项,这些补贴的总价值从2014财年的67亿美元(4033.1亿卢比)增加到2016财年的990亿美元(6489.6亿卢比),主要原因包括:①对正在开展的项目增加了拨款;②引入了国家电力基金计划(National Electricity Fund Scheme)和电力部门发展基金(Power Sector Development Fund)等新方案。政府在2017年9月宣布另一项新计划Saubhagya,以便在2018年12月31日前向印度所有家庭提供可用的电力,在此影响下预计未来可能会进一步增加对T&D的补贴。

2)可再生能源补贴。印度可再生能源发电已经大幅增长,装机容量在2012-2017年翻了一番,占国家总装机容量的比例从12%增加到17.5%。审查的可再生能源补贴共有24项,这些补贴的总价值从2014财年的4.31亿美元(260.7卢比)增加到2016财年的14亿美元(931.1亿卢比)。各种投资计划针对可再生能源的直接预算转移在2013-2017年增加了大约400%,这主要是由于新计划的启动和进行中计划拨款的增加。鉴于政府提高可再生能源发电容量的目标,预计未来对该行业的补贴将会持续甚至增加。

3)煤炭补贴。政府向煤炭行业提供了18项补贴,其中有6项没有公开提供财务信息,因此,报告未予以量化研究。煤炭开采行业的总补贴从2014财年的26亿美元(1579.1亿卢比)下降到2016财年的23亿美元(1497.9亿卢比)。煤炭行业的补贴大部分是通过减税提供的,优惠关税和税收占煤炭补贴总额的90%左右。补贴的目的包括:改善煤矿的养护和安全,在施工困难的地区进行勘探,为员工提供特殊利益。政府于2017年推出了商品和服务税(Goods and Services Tax,简称GST),致使税收制度发生了重大变革,这一措施可能导致2017年以及未来几年煤炭补贴发生变化。预计未来中央可能会增加对煤炭的补贴。

4)石油和天然气补贴。由于对石油产品和天然气的需求随着经济的增长而增加,这导致印度对海外进口产品的依赖度越来越大。政府向石油和天然气行业提供了38项补贴,但其中12项没有公开提供财务信息,因此,无法进行量化。研究发现,石油和天然气的总补贴从2014财年的260亿美元(15767.8亿卢比)减少到2016财年的68亿美元(4465.4亿卢比)。在2014财年,只有5.4%的补贴是直接支出,而到2016财年,几乎50%的补贴都是通过直接转移支付的。最近,印度政府宣布减少对柴油和液化石油气的补贴,这意味着,如果全球市场上的油价保持不变,近期的补贴支出可能会继续下降;如果全球油价突然大幅度上涨,补贴支出可能会增加。

2  能源补贴的影响

能源补贴除了影响政府预算之外,还会影响市场、社会和环境,并与诸如资产搁浅(asset stranding)、能源获取、公共卫生和气候变化等问题有关。

1)经济影响。消费补贴降低了消费者的能源成本,人为地增加了能源需求;生产补贴降低了能源生产的成本,从而导致潜在的剩余供应。消费补贴和生产补贴都锁定了当前和未来几代人的能源选择。人们普遍认为,补贴降低了经济中资源配置的效率,并扭曲了不同能源类型的竞争环境。补贴的这些影响对资本密集型、长寿命的基础设施项目的成功至关重要。然而,当投资决策依赖于此类补贴时,补贴的取消会增加资产搁浅的风险。

2)社会福利影响。印度对电力、煤油和液化石油气的补贴是为了保护消费者。然而,如果缺乏针对性,富人和中产阶级从消费者补贴中的获益将远高于穷人。印度约有87%的电力补贴投向了贫困线以上的家庭。生活在贫困线以下的大多数人依靠的是生物质能源,因此,很少或没有享受到这些补贴的好处。

3)对能源获取的影响。许多补贴推出的目的是为烹饪及其他需求提供现代电力和清洁能源。然而,一些T&D补贴保护了集中电力系统,而损害了离网发电或小型电网的可再生能源方案。

4)健康和环境影响。在印度,化石燃料和基于生物燃料的能源是造成空气污染的主要原因,后者主要影响妇女和儿童的健康。研究指出,改革化石燃料补贴和燃油税,可能有助于印度预防空气污染导致的过早死亡。印度的许多液化石油气补贴试图增加清洁烹饪的使用,对健康产生积极影响,而煤油补贴仍会导致室内污染加剧,阻碍更健康地推广太阳能。此外,由于补贴导致的化石燃料消费和生产增加,将造成更大的负面环境影响,如温室气体排放、气候变化、水污染、土壤污染和沉陷。

3  结论和建议

为了明智决策,决策者和其他利益相关者需要发布连贯清晰的能源补贴信息,包括补贴的成本和影响。报告首次尝试将这些信息进行整合,研究结果显示:印度能源补贴报告存在巨大差距。由于数据的限制,许多已经确定的补贴无法量化研究。

报告提出以下3条建议:①印度政府可以通过跨部门磋商和信息共享机制,完善能源补贴报告进程并从中获益。②需要综合评价不同能源补贴对既定政策目标效率的作用及影响。目前,化石燃料补贴可能会阻碍可再生能源的发展,而印度政府试图通过可再生能源补贴来解决这一问题。此外,为了保护最贫穷的群体而引入的一些能源补贴,可能因为针对性不强而无法实现这一目标。能源补贴也影响了人类健康、能源获取、环境和温室气体排放。因此,评估和合理化能源补贴,有助于更好地配置政府对最需要补贴的人的支持。③二十国集团(G20)和亚太经合组织(APEC)的其他许多成员都选择了自我报告和同行评审的化石燃料补贴报告,将其作为淘汰化石燃料补贴的第一步和实用工具。自愿参加自我报告、同行评议或关于化石燃料补贴的可持续发展目标(SDG)报告,有利于印度充分借鉴国际最佳实践的经验,解决其国内政策的需要。

原文来源:http://www.iisd.org/sites/default/files/publications/india-energy-transition.pdf
原文题目:India’s Energy Transition: Mapping Subsidies to Fossil Fuels and Clean Energy in India
编译者:裴惠娟

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